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    法律视角下银行业金融机构债权人委员会运作机制的完善——以肥矿集团金融机构债权人委员会债务重组项目为例

    作者: 时间:2019-06-20 阅读次数:116 次 来自:中国清算网

     

     

     

    法律视角下银行业金融机构债权人委员会运作机制的完善

    ——以肥矿集团金融机构债权人委员会债务重组项目为例

    中国农业银行山东省分行法律事务部  史涛,葛庆敏


        [摘要]随着银行业金融机构的信用风险不断加大,债权人委员会在银监会的推动下衍生出银行业金融机构债权人委员会这一自治性协调机制,用于困境企业债务处置程序。但银行业金融机构债权人委员会在性质目的等方面不同于破产法意义上的庭内债权人委员会,实际运作中存在着缺乏法律保障、成员代表性不足等问题。从肥矿集团债务重组项目的成功运作看,金融机构债权人委员会提级组建、主席行尽责及引入中介机构服务等经验值得借鉴。因此,为充分发挥银行业金融机构债权人委员会的作用,应通过债权银行提高认识将债委会纳入内部日常管理体系等措施,来进一步优化金融债委会的运作。

        [关键词]银行业金融机构债权人委员会;肥矿集团;运作

     

    受经济下行压力较大以及担保圈蔓延等问题的影响,近年来不少地区出现金融风险持续发酵传染的现象,导致银行与企业之间的关系不断恶化,银行业金融机构的信用风险不断加大。在这样的背景下,债务重组方式被银行和困境企业广泛运用,而原本作为破产程序一项制度的债权人委员会在银监会(现银保监会)的推动下衍生出了银行业金融机构债权人委员会这一自治性协调机制,并被用于困难企业债务处置程序中肥矿集团金融债权人委员会债务重组项目便位列其中其成功运作对于当前银行业金融机构债权人委员会的运作及完善有着一定的借鉴意义。因此,本文以为例进行相关问题的探讨和分析,希望能够为金融机构债权人委员会制度的进一步健全及实际运作的完善起到抛砖引玉之效

        一、银行业金融机构债权人委员会定义运作中存在的问题

    目前,关于银行业金融机构债权人委员会的规定主要是银监会两份文件:一份是公开文件,即银监办便函〔20161196号文;另一份是非公开文件,即银监办便函〔2017802号文。根据文件规定,银行业金融机构债权人委员会(简称金融债委会)是指由困境企业债权规模较大的三家以上银行业金融机构发起成立的协商性、自律性临时性的组织金融债委会作为庭外债务重组工作的沟通平台与辅助处理机构,通常在成员达成一致协议的基础上,统一联合行动依法维护债权人利益帮助困境企业纾困在组建上,金融债委会可由债权银行自行发起成立,主席单位原则上由债权金额较大且有协调能力和意愿的12家银行业机构担任。

    (一)金融债委会不同于破产法意义上的庭内债权人委员会

    我国《企业破产法》及相关司法程序的债权人委员会通常被称为庭内债权人委员会,是企业重组、破产等程序中的监督机构和全体债权人的意愿表达机构。与其相较而言,金融债委会有着根本的不同:

    1.性质上,金融债委会主要由银行组成的自律协商性组织,其法律地位目前还不明确,不能代表困境企业全体债权人参加诉讼活动,客观上也不承担法律责任。金融债委会成员一般是遵循协商一致达成的行动方案来开展债务重组、资产保全等工作有的债委会成员或其他债权人的行为违背一致行动方案或相关决议,金融债委会不能要求进行有效改正或补救,也无法依据法律法规对其采取强制措施。

    2.目的上,庭内债权人委员会通过监督破产财产的管理和处置来保障破产财产在债权人之间公平分配,而金融债委会是通过困境企业即债务人同相关债权人、新的战略投资方共同协商谈判来确保债务重组工作顺利推进。

    3.职权上,庭内债权人委员会启动破产程序、撤销债务人不当行为、制定和执行重整计划草案等事项没有主导权。金融债委会是银行针对共同债务人,为保护债权而自愿结合的协调与债务人及社会有关部门关系的平台,通过采取对债务人扶持措施并利用行政、司法和同业制裁手段来实现债权利益最大化。实质上,它对困境企业的债务处置具有主导权。

    (二)金融债委会运作中存在的问题

    作为一项创新机制,金融债委会目前在困境企业债务重组中发挥了有的积极作用,但作为庭外重组的临时机构,其实际运作仍面临着一些问题主要包括以几方面

        1.金融债委会设立及职权行使缺乏法律保障。金融债委会作为债权银行的自律协商性组织,本质上为私力救济机构。除银监会针对金融债委会出台相关文件通知外,我国目前还没有法律、法规或其他制度文件对其进行明确规定。而上文中提到的银监会两份文件也仅是银监会对银行业金融机构及其特定业务活动监督管理规定,对银行有一定的约束力该约束并非源自法律、法规规章由此导致金融债委会及其职权的行使,对困境企业全体债权人而言,并法律上的普遍适用性强制约束力若银行债权人存在不履行或不完全履行相关协议决议的行为也不必然承担补偿性或制裁性法律责任等后果。

        2.金融债委会成员不够全面代表性不足的特征明显。一般来说,困境企业除有银行债务外,还会存在大量其他类型的债务(如民间借款、职工集资等)。从目前地方金融债委会的构成来看,其成员通常仅包括当地债权银行,而未完全纳入其他非银行债权人,也基本上没有异地债权银行。从债权的种类和范围来看,金融债委会所针对的债权通常仅包括银行债权,基本上无社会融资等其他类型债权。正是由于以上两方面的缺失,金融债委会的决议或决定不具有普遍的代表性,也无法全面反映困境企业全体债权人的诉求,其效力不必然及于全体债权人,因而在防范和化解金融风险方面的作用也就有一定的局限性。

        3.金融债委会信息不对称、决策机制不健全,重大事项上难以达成实质性共识。目前,各债权银行间仍缺乏有效途径进行充分的信息交流共享,仍存在信息不对称问题,使债委会联席会议效率低下,加之各债权行参与动机、配合意愿各异,相关约束惩戒措施缺失,债委会容易进入议而不决的状态,一致行动、形成合力的机制作用难以有效发挥。

        4.金融债委会决议不执行责任难问责。金融债委会组织的债务重组资产保全等工作多会涉及中止诉讼、维持困境企业生产及增资等重大事项,这些都与债权人的利益休戚相关。出于自身利益的考虑,不乏一些银行违反金融债委会所作决议采取单方起诉等措施,但由于缺乏追究违反决议责任的明确法律依据,所以对该债权人法律问责难以贯彻,甚至存在个别债权人利用这一机制的漏洞或不健全追求自身利益最大化的道德风险。

        二、肥矿集团金融债委会的成功运作及经验启示——肥矿集团债务重组项目

    实践中,金融债委会的建立和运作已在山东、广东、江西等作了很多探索。根据山东银监局有关数据显示,2016末,山东辖成立债委会1138家,在稳定困境企业、重组资产等方面取得突出效果,其中便包含山东能源集团下属肥矿集团金融债权人委员会成功运作的债务重组项目

    (一)肥矿集团金融债委会的成功运作——肥矿集团债务重组项目

    肥矿集团是山东能源集团下属企业,主业为煤炭开采销售,由36家独立法人单位组成,是山东省属大型国有煤炭企业。2015年末,集团资产总额182.1亿元、负债总额179.2亿元,在职职工1.7万人,离退休人员近2.2万人因受煤炭市场和历史遗留问题的影响,该集团连续四年发生亏损,累计亏损32.1亿元,非煤产业已全部停产山东省内10家银行机构对授信余额高达99.51亿元。2016222,山东能源集团单方提出肥矿集团改革重组方案,拟通过整体破产清算或破产重整方式解决问题。按照该处置方案,若采取破产清算预计银行债权清偿率约为20%,银行贷款预计损失约80亿元若采取破产重整银行债权清偿率约为40%,预计贷款损失约60亿元,因此各债权银行面临重大风险且可能产生较为恶劣的负面示范效应。

    针对这一重大风险事件,肥矿集团10家债权银行在最大债权银行农业银行山东分行的牵头下201634成立了肥矿集团金融债权人委员会,共同设立了债权人委员会办公室,对组织安排、信息沟通、监督约束等重要事项作出约定,并及时向上级行汇报同业合作框架下的维权工作进展,主动省政府、国资委、省银监局沟通,在10个月时间内先后召开了3次债权人委员会全体会议、50次债权人联席会议、与股东进行了41次的反复谈判磋商,以确保贷款本金安全。最后,在山东省政府主持下,各方签署了《肥矿集团银行金融债务重组实施方案》,确定剥离优质资产成立新公司,99.5亿元债务由新公司、肥矿集团和山东能源集团按照50%30%20%的比例承接,并在未来8年到13年内逐步偿还的重组方案。2016年底,肥矿集团已逐步分流职工6000余人关闭产能45万吨/年,较好实现了淘汰落后产能、妥善处置风险和企业解困发展的多赢其中201717在基本补齐拖欠工资的基础上盈利2.1亿元,同比减亏增盈7.3亿元实现了2012年以来首次盈利。

    (二)肥矿集团金融债务重组项目的相关经验启示

    肥矿集团金融债务重组项目是山东省内运作成功的僵尸企业改革重组与金融债权有效保全的首个典型案例。该项目的成功离不开金融债委会的有效工作,在切实维护银行合法权益的同时,打通了企业整体改革重组的金融关口,也为探索去产能、去杠杆过程中银行债权处置的可行路径提供了重要参考,其经验值得从多角度进行深入总结和分析。

    1.债委会迅速提级组建规范运作,为维权搭建坚实平台。肥矿集团事件一经发生,各债权银行迅速反应。鉴于肥矿集团系省属国有企业,农行山东分行作为主席行向监管部提议将已在企业驻地组建的市级债委会提级到省级层面重新组建,以提升与省政府、国资委及山东能源集团的沟通协调力度。事实证明,在肥矿集团金融债务重组中,省级债权人委员会发挥了关键作用,为形成谈判地位对等、决策链条缩短的工作格局夯实基础。同时,债委会自成立之日起注重规范运作,按照省级管辖行的标准确立工作流程、安排工作计划,按照谈判层级和难度组建不同结构的谈判团队,充分运用现行法律法规和政策优势共同维权。

    2.债委会主席行尽责成员行一致行动和谈判。在肥矿集团金融债务重组中,农行山东分行作为债委会主席行在制定债委会合作公约和议事规则及构建风险处置工作小组、联席会议机制等方面,充分发挥维护银行合法权益、处置化解风险的牵头组织作用。同时,肥矿集团债务重组涉及国有银行、股份制银行、城商行多类银行,各行授信额度、期限等有不同,风险程度和化解措施也不尽相同。为确保债委会高效运行,各成员行认真遵守合作公约,在债委会框架内共商维权路径和措施,在与省国资委的沟通及与山东能源集团的谈判中形成合力,一致步调、一个声音,确保了债委会工作的统一性。

    3.企业纾困与银行维权相结合,合理设计企业债务重组方案。在肥矿集团风险处置过程中,债委会坚持企业脱困发展与维护银行合法权益相结合的原则,从资产负债估值、企业自救能力评估等角度进行深入分析,合理设计企业债务重组方案,得到了省政府、省国资委的理解与支持以及山东能源集团的主动配合,推动了金融债务重组项目的顺利实施。

    4.引入中介机构,强化法律支持服务和专业机构清产核资。企业债务重组是一项复杂的系统工程,需借助相关领域专家以及中介机构的专业服务。为此,肥矿集团债委会成立了成员银行法律人员工作小组来提供法律支持,确保债务重组依法进行。同时,积极借助外部资源,聘请知名律所提供法律服务,选聘符合条件的会计师事务所对肥矿集团及权属企业开展清产核资,保障了后续系列工作的顺利推行。

    5.加强高层对接,争政府多方面的支持。肥矿集团金融债务重组工作周期长中间环节多,稍有不慎便会贻误机。每当各方无法达成一致或争端争议需要解决等关键时刻,各成员行均由各行领导共同研究磋商并制定切实可行的应对措施。农行作为主席行,总、省行两级行长多次与省政府、国资委及山东能源集团进行高层会商,直接确定工作思路和运作方案,减少了层层传递、逐级上报等中间环节。通过有力的高层对接,各方亮明立场,直接沟通,取得了事半功倍的效果。

        三、银行业金融机构权人会运作优化的相关建议

    金融债委会有破有立、有扶有控的作用日趋显现,困境企业提供科学合理金融服务的同时,还能防止困境企业出现“渴死”被钱“淹死”极端情况。所以,为进一步发挥金融债委会的作用,针对其运作中存在的问题,提出以下相关优化建议:

        (一)制定并出台相关法律法规,赋予金融债委会民事主体资格。借鉴国外成熟的立法经验,尽快推进银监会文件规定与国家相关法律法规的衔接,适时制定我国关于金融债委会制度的法律法规,通过立法手段来明确金融债委会的法律地位民事主体资格,使其在协调和约束债权人采取一致行动方面具有法律效力依法维护银行业金融机构的合法权益。而在未出台法律法规前,建议国家金融监管部门制定相关具有强制效力的指导意见,以进一步规范和优化金融债委会的运作。

    (二)债权银行应提高认识,将债委会纳入内部日常管理体系。虽然金融债委会是在产业结构调整背景下应对化解过剩产能和有序退出僵尸企业的一种应急机制,但对治理银行业长久以来面临的银企信息不对称等问题作用明显因此,在金融债委会如何运作处于探索阶段时,各债权银行应统一思想认识,将其作为共同维权的平台,通过债委会主导的庭外重组方式来解决困难企业债务危机问题。同时债权银行充分认识到债委会作为一种加大银行资产保全力度的风险缓释手段,并非一个临时性的设置,可能将会今后银企之间沟通合作中扮演更加重要的角色。故而建议银行进一步研究将债委会作为长期制度性安排入到内部日常经营管理和风险防控体系中,并作为总行向分行的授权事项,将债委会制度和授信联合管理机制嵌至授信管理流程中,明确分支机构执行债委会的决议和要求的责任豁免。此外,银行要增强同业合作意识,注意将债委会的工作重心从事后风险处置向事前风险防范转变、工作内容从授信管理向为困境企业量身提供金融服务转变。

    (三)完善金融债委会构成,进一步扩充工作内涵。在企业债务重组中,所有债权银行都应加入债委会,因而需要通过加强各地银行及银监部门之间的沟通合作来协调吸收异地银行加入债委会,确保实现共同维权。同时,为帮助债务企业合理降低杠杆率,金融债委会在服务内容和方式上应通过盘活困境企业存量资产、优化企业债务结构、依法依规实施企业破产重组多种方式和措施妥善化解金融风险。此外,还鼓励四大资产管理公司和具有金融业务资质的地方资产管理公司积极参与到对困境企业的救助中来,通过发挥其不良资产经营以及基金、投资、置业等综合金融服务优势和逆周期金融救助功能有效帮助困境企业实现近期解危、远期解困

    (四)准确识别判断企业风险,细化风险化解方式。债权银行要统一行动,做到稳定预期、稳定信贷、稳定支持,不得随意停贷、抽贷这是对金融债委会运作的底线要求。但金融债委会实现银行间的一致行动仅是第一步,其有效运行的关键还在于对救助企业能够进行清楚界定和区分。通常来讲,银行不需要也不可能救所有的困境企业,而一般是选择在行业系统内具有重要性、有潜力的部分企业进行救助。因此,在保证秩序不乱的前提下,尽快摸清企业生产经营、资产负债情况,健全信息沟通共享机制和借款人动态评价机制。在金融债务重组的操作路径上,要注意各债权人的协商谈判应着重围绕债务重组方式、重组安排及方案内容进行,由主席、副主席行与困境企业共同研究形成重组方案并由主席行将方案提交债委会全体成员讨论,按照议事规则进行表决,而表决通过的方案还应发送债权银行和债务企业去执行。此外,对于企业提出的有充分理由的新资金需求,金融债委会还可以通过组建银团贷款、建立联合授信机制等方式给予支持,支持的方式包括收回再贷、展期续贷、调整贷款利息、市场化债转股等。

    (五)完善银行主导、银协推动、银保监局监督、地方政府支持、司法部门配合的沟通协调机制。目前,金融债委会虽然集合了银行间的资源,但仍存在不少债权银行单打独斗现象,致使其作用发挥大打折扣。所以,建议金融债委会发起建立包括法院、银监部门、企业等组成的协同联动小组,形成有效的联动工作机制。比如,银保监局应完善监测管理系统,引入定期沟通协商、信息共享、联合授信等配套机制,及时公布企业生产经营、融资规模等情况,以消除各债权银行的信息不对称问题,确保共同进退;再如,金融债委会应向当地政府主动报告困难企业风险化解情况,做好高层沟通,积极争取政府的支持,尽力解决债委会工作中利益诉求等问题。必要时,债委会应会同地方政府商讨重点企业风险化解问题,逐个制定风险化解方案;地方政府也应尽量积极支持和配合债委会工作,对困难企业提供资金、税收等多方面的政策支持,并对恶意逃废债的失信企业和个人联合实施制裁措施,避免出现地方政府不作为的现象。此外,债委会还应做好与司法部门的沟通。对需要进入破产程序的企业,要与管辖法院进行沟通协调、寻求支持,主动参加清算组或向法院推荐破产管理人等。

    (六)强化主体责任,优化债委会议事规则和问责机制。金融债委会主席行要切实承担起并履行好债委会发起、成立、日常运行等主体责任。在议事规则上,对于企业所在地集中、债权银行重合度较高、经营状况良好的企业,建议主席行采取集中开会的简化程序召开债权人联席会议,其他债权银行要积极配合,按照议事规则开展工作落实决议。同时,对于存在不执行决议不履行重组方案等行为的债权银行,要通过约谈主要负责人、通报批评、责令对有关责任人员纪律处分等方式实施跟踪问责机制,对于造成贷款损失的,还应追究法律责任。此外,对于失信企业和企业经营主,要进一步加大惩戒力度,通过联合司法机关和相关部门建立黑名单等方式构建信用惩戒大格局。

     

        主要参考文献:

    [1]温济聪.债委会:怎么“去”怎么“降”怎么“补”[N].经济日报,2017-02-21.

    [2]沙涛.他山之石:国外债委会制度带来的思考[J].中国银行业2017(4):42-45.

    [3]张末冬.债权人委员会角色构建进行时[EB/OL].http://www.financialnews.com.cn/gc/sd/201703/t20170321_114630.html2017-03-21.


        本文为第五届山东破产法论坛获奖论文,感谢山东省法学会企业破产与重组研究会供稿。

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