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    您当前所在的位置:中国清算网 > 学术研究 > 破产重整

    破产审判专业化的路径探索——以淄博法院破产审判实践为研究对象

    作者: 时间:2019-06-26 阅读次数:106 次 来自:中国清算网

    赵玉忠  宋欣欣  刘洋

     

        破产审判专业化是近年来破产法界高度关注的话题之一。2016年,最高人民法院下发《关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》要求直辖市的一个中级人民法院,省会城市、副省级城市所在地中级人民法院设立清算与破产审判庭,专门负责公司清算与破产审判工作;2018年,最高人民法院发布《全国法院破产审判工作会议纪要》,将“审判专业化”定位为“破产审判工作取得实质性进展的关键环节”,并在“总体要求”之后以第二部分的显要位置进行论述,重视程度可见一斑;2019年年初,北京、上海、深圳等地陆续成立破产法庭,标志着全国破产审判专业化建设实践探索迈上了新台阶。

        2014年,淄博中院被最高人民法院确定为全国21家破产案件审理方式改革试点法院之一,并承担了“企业破产重要法律制度实施及完善”、“企业破产案件审判管理问题”两项试点工作,“破产审判专业化建设”成为最高人民法院给淄博法院试点工作“命题”中的一道“必答题”。作为中国北方、地处内陆、置身老工业基地的中级法院,如何在最高人民法院大力倡导破产审判专业化的背景下、在当前司法责任制改革的背景下,走出一条与当地破产法治环境、经济社会发展水平、法院内部运行机制相契合的道路,成为我们持续关注、认真研究的课题。

        关键词:破产审判  专业化  路径  机制

        最高人民法院在《全国法院破产审判工作会议纪要》中提出,“各级法院要大力加强破产审判专业化建设,努力实现审判机构专业化、审判队伍专业化、审判程序规范化、裁判规则标准化、绩效考评科学化。”最高院的这一论述,搭建了破产审判专业化建设的框架。淄博法院认为,破产审判专业化是破产审判人员、机构、机制等要素相互融合,达到最优运行状态的司法生态系统,是一项全方位、综合性、立体化的工程。这一系统的建立难以在一朝一夕之间完成,实践中,淄博法院就审判机构、审判队伍、案件推进机制等具体问题进行了探索。

    一、以“专人专办”为核心,推动审判机构专门化

        (一)审判机构专门化是破解破产审判“不良循环”的基础。

        在法院整体工作架构中,破产审判起步相对较晚,在较长的一段时间内,处于无序发展的状态。且由于破产法具有“强外部性”的特征,破产审判专业性强,矛盾多、会议多、文书多、信访多、程序长,协调工作任务重,如果没有专门的审判组织,破产案件往往成为被“选择性回避”的对象。而 “由于没有专门的审判组织,所以法院不愿或不会处理破产案件;由于不处理破产案件,就更不需要专门的破产审判组织”,形成这样一种“不良循环”

        (二)审判机构专门化的核心是“工作内容和人员高度匹配”。

        梳理近年来最高人民法院的有关论述和工作部署,可以看出在审判机构专业化方面,呈现“破产审判合议庭—破产审判庭—破产法庭”三个阶段的发展脉络。上述三个阶段,从形式上体现为一步一级、逐级向上,从实质上看都具备“专人专办”这一核心特征。在上述三阶段中,破产审判合议庭是基础版,破产审判庭是加强版,破产法庭是2.0版。借鉴域外法的经验和我国设立金融法院、知识产权法院的做法,也可预测将来会出现“破产法院”这一3.0版。破产法庭、破产法院的成立,是破产审判专业化的更高阶段,也是发展方向,但这两个阶段的实现,离不开党委政府的大力支持,目前对许多地方法院来说,限于司法资源、行政资源的有限性,全面推开仍不现实,绝大多数地区法院正处于并将长期处于破产审判合议庭和破产审判庭阶段。但只要符合“专司破产案件,原则上不审理其他诉讼案件”这一核心要义,便具备了破产审判专业化的基础。反之,如果工作内容和审判人员不能做到高度匹配,在普通案件审判压力下,“专业化”不可避免的走向“边缘化”。

        (三)审判机构专门化的延伸是“职权配置的优化整合”。

        破产作为概括执行程序,具备执行程序的一般特征,二者不同之处在于:逻辑前提不同,破产程序以“资不抵债”为前提,执行程序以“资大于债”为前提;主体模式不同,破产程序为债权人对债务人“多对一”模式,执行程序为债权人对债务人“一对一”模式;处置手段不同,破产程序大体分为裁定受理、管理人接管、破产财产管理、变价、分配,执行程序大致为查封、扣押、拍卖变卖、过付。近年来,各级人民法院执行手段不断强化,执行措施日益完善,特别是自最高人民法院部署开展“基本解决执行难”专项行动以来,执行信息化建设取得了长足进展。因此在破产程序中,可以积极探索与现行执行程序和职能的嫁接,将财产查控等执行手段纳入破产程序,发挥法院工作职能的整体优势。具体来说:一是财产查询。依托执行部门网络查控系统,破产审判部门对拟查询事项,如债务人企业资产状况,包括房地产、股权、银行账户、车辆等信息填写查询单,经合议庭合议、分管院长签批后交执行局查询。也可以由执行部门开放一个端口,由破产审判部门直接查询。二是财产控制。破产申请受理后,对于可能因有关利益相关人的行为或者其他原因,影响破产程序依法进行的,受理破产申请的人民法院可根据管理人的申请或者依职权,对债务人的相关财产采取保全措施。

       (四)淄博法院破产审判机构专门化的三个阶段。

        阶段一:随机办案,无专门审判机构。

        时间节点主要对应为《企业破产法(试行)》实施到《企业破产法》颁布期间。社会背景为国有企业改革,案件类型集中为政策性破产。这一阶段淄博法院破产审判处于起步时期,既没有专业合议庭,也没有专门审判庭,破产案件与金融纠纷案件、公司纠纷案件等共同构成民二庭职能配置的一部分。这一阶段由于政策性破产的任务要求,破产案件收、结案件数都有保证,但本轮国有企业改革结束后,破产审判工作基本处于停滞状态。

        阶段二:专人兼办,破产庭“挂靠”民二庭。

        最高法院杭州会议之后,基于上级法院要求,同时也基于“商事一审大幅下降、破产成倍剧增”的审判工作格局,淄博中院按照“专兼结合”模式,安排民二庭的第一合议庭为专业破产合议庭,承办原有破产案件和新受理的重大、疑难破产案件,不再承办普通一审诉讼案件;第二合议庭着手新收简易破产案件的受理审查和审理工作,兼办普通一审和涉外商事案件,“一套班子两个牌子”,名为破产审判庭,实为破产合议庭。在案件受理上,主要是地方党委政府推动的破产;在审理思路上仍旧比较保守,实行“受理把关上移、审理推进下压”,并提出了“能办尽办”的目标。这一阶段虽然没有成立专业化审判机构,但因为一定程度上保证了“专人专办”,已经具备了审判机构专业化的雏形。

         阶段三:专人专办,成立专业化破产审判团队。

        2017年司法责任制改革后,传统的庭室职能被打破,破产合议庭名存实亡,破产审判工作处于停滞状态。由于员额制突出审判业绩导向,在缺乏合理的破产案件考核机制的背景下,面对诉讼案件的巨大压力,员额法官对破产案件普遍存在消极应付甚至躲避心态,导致破产案件无法有实质性推进,无法建立起科学有序的工作机制。从破产案件看,2017年完成的破产审判工作任务,基本集中在日常碎片化时间、晚上和周六周日。民二庭全年新收普通破产案件3件,完全属于被动应付、不得不受理,根本没有人员、时间去正面、主动地应对破产审判工作。涉及破产工作的各类事务,无论是作为上级法院,对下级法院破产审判工作行使监督职责;还是作为中级法院负责破产审判工作的业务庭,在应对涉破产来信来访、处理涉破产遗留问题时,员额法官面对自己的常规诉讼案件结案压力,普遍存在躲避、消极、应付心态。由于审判力量不足,中院受理的八起“执转破”案件长达数月内均无法实质性推进,破产案件本身蕴含的涉执、涉破产信访风险和法官履职风险不断集聚。

        为彻底扭转上述局面,2018年3月份,淄博中院整合民二庭原有审判力量和职能设置,成立破产与金融审判团队。在职能配置上,以办理破产案件为主,同时,基于审判实务中破产案件与金融借款案件高度关联,兼办一审金融借款合同纠纷案件。在团队设置上,团队共有9名成员,包括4名员额法官、2名法官助理、3名书记员。员额法官和法官助理中有5人为法学硕士。专业化团队的成立起到了立竿见影的效果,2018年,全市法院破产案件收、结案数量均居全省各中院首位。全年共受理破产案件135件,占全省法院五分之一,是2017年全年收案数的近30倍;审结86件,占全省法院四分之一,是2013—2017年五年结案数的2.5倍。在办案质效突飞猛进的同时,破产理论研究工作也迅速发展,相关调研成果先后被山东破产法论坛、中国破产法论坛、最高人民法院、山东省委政法委等推广。

    二、以“精炼高效”为标准,推动审判队伍专业化

        审判队伍的规模大小、结构比例、业务素养直接关系破产审判成效,高度职业化的队伍是破产审判团队的核心竞争力。破产审判工作逐步发展为一门“显学”,但从法院整体工作的角度看,破产审判仍然只是法院工作的一小部分,与破产案件相比,诉讼、执行案件仍然是领导关注的重点、群众诉求的重点、法院工作的重点。这就决定了,在较长一段时间之内,在案多人少这一大背景下,许多法院难以在破产审判领域倾注更多的审判资源。如何把有限的审判资源优化配置,发挥最大功效,是我们正视问题、解决问题的前提和基础。抛开这个前提,“加大投入”、“优中选优”、“配齐配强”等要求都难以落到实处。

        (一)专业化的人员结构:优选法官、配强助理、缩减书记员。

         《最高人民法院关于在中级人民法院设立清算与破产审判庭的工作方案》第五条“人员配备”中提出“一般按照111的比例为法官配备法官助理和书记员但实际运行中我们发现,上述比例有值得商榷和完善的地方:按上述比例,以能够组建合议庭为标准,团队中法官最少为3人,团队总人数最低9人。但实践中这一团队规模却往往是理想状态,尤其是对基层法院而言,难以在破产审判中投入如此力量。我们认为,在人员投入有限的情况下,通过调整人员比例、优化人员结构,可以有效弥补人员不足的问题,以有限的人员投入发挥出破产审判专业化的作用和优势。

        首先,优选法官。选任破产审判法官应以精英化为导向,如淄博中院民二庭原有员额法官9名,在组建破产与金融审判团队时只留下庭长一名、副庭长两名,共三名员额法官,其中一名副庭长主管破产审判,一名副庭长主管涉外商事审判和金融纠纷案件。同时,基于优化审判力量的考量,可适当配置人民陪审员参加破产合议庭。现行企业破产法对人民陪审员能否参加合议庭没有规定。《最高人民法院关于审理企业破产案件若干问题的规定》第十五条规定:“人民法院决定受理企业破产案件后,应当组成合议庭......”《中华人民共和国民事诉讼法》第三十九条第一款规定:“人民法院审理第一审民事案件,由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭。”从上述条款可以退出,人民陪审员参与破产审判合议庭并无法律禁止。同时,《中华人民共和国人民陪审员法》第十五条规定:人民法院审判第一审刑事、民事、行政案件,有下列情形之一的,由人民陪审员和法官组成合议庭进行:(一)涉及群体利益、公共利益的;(二)人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的;(三)案情复杂或者有其他情形,需要由人民陪审员参加审判的。由此可以看出,人民陪审员参审案件的重要标准是案件疑难复杂。因此,对于符合条件的破产案件,可以邀请熟悉企业运营管理、善于沟通协调的人民陪审员参与合议庭,提升破产审判效率与效果。

        其次,配强助理。“破产案件是开庭与开会相结合,办案与办事相结合,裁判与谈判相结合”的理念已经深入人心。破产审判实务中,“裁判性事项相对少,事务性工作相对多”的特点较为突出,法官助理在审判运行中起着起承转合的作用,其工作成效直接决定整个团队运行的成效,因此法官助理的作用尤为凸显。如果助理配置不适当,面对繁重的事务性工作,要么是法官分神去处理,但却必然会影响审判效率;要么是书记员勉为其难去承担,但却无法保证工作质量。因此,在助理选任上应该适当补强。一般来讲,如2—3名法官,则应该尽量配备2—3名甚至2倍以上能够独立开展工作的助理。

        再次,缩减书记员。根据职责分工,书记员主要承担开庭记录、卷宗整理两项工作。在破产案件中,这两方面的工作大幅度减少,书记员的职能相对弱化。以淄博中院为例,2018年,破产案件开庭记录数、订卷数基本为其他业务庭工作量的三分之一。因此,如果破产审判团队不兼办其他诉讼案件,保留1名书记员便可正常运转。

        (二)专业化的知识结构:深挖法条,借鉴案例,专题调研。

        吴传颐先生在《比较破产法》中曾提出:“……破产法之研究,较他法为难。盖破产法不独包括民法、商事法、民事诉讼法、强制执行法,抑包括刑事法规及行政法规。换言之,破产法为上述诸法之混合法,错综而研究之,其难有不待言。” 经调研,我们认为当前破产审判队伍中“不专业”、“不平衡”的问题仍旧比较突出。“不专业”就是不懂破产业务,以淄博法院为例,全市从事破产审判的人员,近70%对破产工作不熟悉,对有关法律法规不掌握;“不平衡”就是各区域之间差别巨大,个别区县已经形成了自己的品牌,而部分区县几年来几乎未办理任何破产案件。针对这一队伍实际,应重点抓好三方面:

        首先,深挖法条。现行破产法施行至今已十余年,但对法条的理解和适用还未达到应然状态,对法条进行“恶补”仍旧是一项硬性任务。对此我们主张,一方面强化对法条释义的理解,另一方,要对破产法条进行学理延展。在具体学习过程中,我们对照王欣新教授《破产法》、王卫国教授《破产法精义》、邹海林教授《破产法—程序理念与制度结构解析》、李永军教授《破产法—理论与规范研究》、许德风教授《破产法论—解释与功能比较的视角》、齐明教授《中国破产法原理与适用》等论著,将法条的内涵和外延作深化理解,探求立法本意。

        其次,借鉴案例。我国虽不是判例法国家,但案例在审判实践中却发挥着重要作用,这种作用在破产审判领域更加明显。从实践来看,受地理位置、经济发展程度等各方面的影响,部分地区破产审判发展较早,吸纳、借鉴这些地区先进经验,对于解决难题、缩短差距具有很强的现实意义。在具体方式上,一是借鉴外地法院对案件整体处置思路的把握;二是借鉴外地法院对具体的疑难、复杂问题的处置方式。

        第三,专题调研。最高人民法院提出,“调研是更高层次的审判”。深入开展专题调研可以为破产审判实务提供强有力的理论支持。如淄博法院通过对企业破产重整方式进行深入研究,在审理淄博钜创纺织品有限公司重整案件中探索 “破产财产整体托管”、“普通债权差额累进受偿”等创新经验,填补了传统破产审判机制中的诸多空白,被誉为全国“出售式重整第一案”;以近年来全市法院办理的破产案件典型案例为视角,深入分析“僵尸企业”处置方向选择、重整模式选择资产管理方式如何优化等五个实务问题,被山东高院推广;以淄博法院破产案件为研究对象,对新旧动能转换背景下政府托底模式引入战略投资人、行政许可“平移”等问题进行深入探讨,调研成果获第四届山东破产法论坛一等奖,受邀参加第九届中国破产法论坛并作大会主题发言,并以市委市政府《决策参考》形式进行转化。

        (三)专业化的工作状态:“极简模式”下强调“应当”和“担当”。

        所谓“极简模式”,是指部分法院尤其是基层法院,受限于极为繁重的审判压力和极为紧缺的审判资源,在短期之内即使是最为简化的破产审判团队也无法建立,在这种破产审判“荒野求生”状态下,办案人员的业务能力更加凸显。以淄博某区县法院为例,2011年—2016年,该院审结破产案件27件,除其中一起外,另外26起破产案件均系同一承办人办理,并且该承办人是在同时办理与其他法官同等数量诉讼案件的情况下办理完成的。

        在司法责任制改革导致法官普通案件压力巨大、许多地方破产审判处于“边缘化”、破产审判考核机制未建立三者叠加情况下,我们应强调办案人员不看履历、不重职务、不论学历,只看“应当”和“担当”。“应当”就是法律规定的应然状态与破产审判实然状态的高度一致,包括两方面:一是审判效率符合破产法关于审限的规定;二是在效率基础上,办案效果符合破产法的立法目的和宗旨。“担当”就是尽一切办法消除法律规定应然状态与破产审判实然状态的不一致,不因法无规定而拒绝裁判,不因案情复杂而迟缓拖延。

    三、以“精准监督”为抓手,力促案件推进机制常态化

        企业破产案件涉及方方面面,需要构建常态化、高效率的工作推进机制。如果不能设计合理、有效的破产审判推进机制,法院将陷入“有心无力”“有劲使不出”的境地。

        (一)推进机制面临的困境。

        在审判效率方面,表现为案件无法顺利审结,形成长期未结破产案件,既不能实现资产重组、生产要素转换这一目标,又严重影响审判效率;在审判效果方面,表现为许多需要通过破产程序化解的矛盾,由于案件久拖不决导致矛盾激化;许多需要通过破产程序解决的问题,由于案件久拖不决导致问题更加复杂化、尖锐化。

        (二)出现上述困境的原因。

        第一,推进主体层面。破产案件在运作架构上,相对于诉讼案件两造对抗,法院居中裁判、主导程序的运作架构,破产案件中,管理人是破产程序所涉法律事务的推进主体,法院是程序节点的把关主体和司法尺度的裁判主体,在重大破产案件中,党委政府是程序推进的保障主体。在应然状态下,三大主体各司其职、各负其责。但实然状态下,无论是人民法院、管理人还是党委政府,都存在缺位、越位等问题,存在“不愿干、不会干、干不了”等问题。

        第二,推进障碍层面。主要体现在“事务、法务、保障”三个方面。事务障碍,集中体现为作为破产程序推进主体的管理人对程序性、事务性工作推进不规范、无章法;法务障碍,集中体现为作为司法尺度裁判主体的人民法院受能力、经验等限制,对法律法规把握不准,对疑难复杂问题束手无策;保障障碍,集中体现为作为重大事项保障主体的党委政府在涉及沟通协调等事项上不积极、不主动,或者“开会时到场、推进时扯皮”。

        (三)以“精准监督”为抓手,力促案件推进机制常态化

        1、紧紧抓住“管理人依法履职”这个关键点,实现监督对象的精准化。《全国法院破产审判工作会议纪要》在“管理人制度的完善”部分指出,管理人是破产程序的主要推动者和破产事务的具体执行者。我们认为,在人民法院、管理人、行政机关三大推进主体中,抓住了管理人这一行为主体,就抓住了主要矛盾和矛盾的主要方面,压实管理人责任,也就找准了破产程序推进的抓手。一是,从角色定位看,在三大主体中,司法权具有被动性、消极性;行政权具有补充性、辅助性;而管理人管理人积极、主动、依法、适当的履职尽责,是破产程序推进的根本。二是,从推进实务看,无论是破产程序的具体事务还是疑难问题,人民法院都处于“管理人不报告,法院无法感知;管理人不反映,法院无从掌握;管理人不申请,法院无处推进”的境地,管理人“没有大事不登门”,法院就陷入被动等待中;需要政府协助的事项,也有赖于管理人在履职过程中得以发现。三是,从工作实际看,许多案件推进不力都是由于管理人拖延造成的,导致政府该作为的不作为。比如,我们曾选取一个工作年度进行了专门研究,在长期未结的14起破产案件中, 10起案件的财产变现、5起案件的职工安置、3起案件的重整计划执行,管理人没能及时完成,影响了案件的效率和效果。反过来看,所有效率高、效果好的案件,都是管理人积极履职、人民法院依法裁判、党委政府保障有力的结果。

        2、紧紧抓住“时间节点完成”这一核心,实现8个阶段、82项具体工作监督标准的精准化。结合审判实践,我们制定了《山东省淄博市中级人民法院关于对破产管理人工作业绩实行量化考核的意见》,将管理人工作划分为管理人指定阶段接管破产企业阶段审计评估阶段债权申报阶段第一次债权人会议破产企业衍生诉讼案件处理债务人财产处理破产程序终结阶段8个阶段,82项具体工作任务,每项任务均列明开始的时间节点、完成的时限。如“制定接管方案”规定:“管理人应当在接受指定后5个工作日内制订接管方案并报告给人民法院,人民法院在收到接管方案后3个工作日内通知管理人组织召开接管会议,启动接管程序。”“接管前通知义务”规定:“管理人在接管债务人的财产、印章和账簿、文书等资料前3日,将拟接管的内容和范围书面告知债务人的有关人员,要求其做好交接准备,并告知其违反交接义务应该承担的法律责任。

        3、紧紧抓住“不愿干、不会干、干不了”这三类阻却破产程序顺利推进的障碍,深度归责,实现监督实质的精准化。针对工作中的常见问题,制定了“甄别—确认—分流—处置”工作机制。即将问题分为“不愿干、不会干、干不了”三大类:“不愿干”即案件客观上不存在推进障碍,但因管理人主观原因,如工作责任心不强、作风松懈等不想推进,对于此类,将《量化考核意见》作为规范管理人工作的标尺,严格依照《意见》确定的时间节点进行考核;“不会干”因管理人职业能力不足,对法律法规等把握不准,对于此类问题,要求管理人自自困难和问题发现之日起5日内,以书面形式向法院报告,报告内容包括:所遇困难和问题的具体内容及争议焦点;破产实务中的通行做法及相关案例。管理人研究的初步方案、拟采取的针对性措施,拟解决的时限。“干不了”即因客观原因,如现行法律法规限制、需要党委政府沟通协调等事项,导致难以完成,对于此类问题,同样要求管理人自困难和问题发现之日起5日内,以书面形式向法院报告。报告内容包括:所遇障碍的具体内容。需要党委决策及其他部门配合的事项;各部门具体需要在哪些事项上具体以什么方式进行配合。

        4、紧紧抓住“以业绩定报酬”这一指挥棒,实现监督效果的精准化。首先,管理人逐案申报。在审破产案件管理人根据工作进展和《考核意见建立工作台账,确认工作阶段并申报工作量,逐一列明实际完成的工作事项。管理人对所列工作事项涉及的文件进行建档管理,法院不定期抽查相关文件。其次,管理人确定联络员。管理人对每个在审破产案件确定一联络员,向法院上报联络员的基本信息,由联络员负责工作量申报事项接收法院通知等。中院破产团队指定专人负责考核工作,根据管理人申报工作量《破产管理人工作业绩量化考核表》中逐项打分。管理人可以对打分结果提出异议,合议庭确认后最终考核结果。再次,考核实行逐月对账,管理人每月申报工作量,说明具体工作情况,法院核查后打分。根据工作性质,当月应完成的工作,根据完成情况进行打分;根据工作性质,非因管理人自身原因未能完成的工作,作为持续性工作进行考核,在工作完成后根据完成情况进行打分。最后,确定考核结果运用方式。在个案中,以管理人报酬为指挥棒,根据考核结果确定管理人应得的报酬(以考核实际得分占总分1000分的比例作为管理人收取报酬的比例);在总体工作评价上,将考核结果作为下一步评定管理人等级、评选优秀管理人、淘汰不合格管理人的重要依据。

     

    本文为第五届山东破产法论坛获奖论文,感谢山东省法学会企业破产与重组研究会供稿。

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